城市土地是一座城市发展的根基。对于在珠三角城市群中占据土地面积优势的惠州来说,如何更为有效地用好土地无疑是在粤港澳大湾区机遇面前取得快速发展的关键。
日前召开的惠州市委十一届六次全会提出,惠州要立足功能定位提升城市品质和能级,加强对城市经济的研究,不断改进现有土地管理方法,提高土地资源综合利用水平,以质量效益论英雄,实现更有效率、更有秩序的发展。同时提出加强房地产的研究,避免过热的房地产开发挤占制造业发展空间。
惠州拥有113.46万公顷的陆地面积,占了珠三角9座城市总面积的1/4,然而在严格的城市用地指标分配和旧改奖励机制下,城市发展所面临的土地供需矛盾也在不断加深。面对争创一流城市的发展路径,如何更为有效地挖掘土地的潜力和效能,如何更有效地助推土地的综合利用带来城市产城人融合发展,这无疑都是惠州当下发展亟需妥善应对的问题。
保产业
划定工业线,为产业发展设置“防护墙”
土地面积大,开发强度低,这是惠州在融入粤港澳大湾区发展进程中一直被外界认为的最大优势。但实际情况却远非外界所说的乐观,惠州市国土局副局长邓力介绍,一个城市的土地如何用都有严格的用地指标要求,尽管惠州土地总量确实相对较为丰富,但并不是想用就能用的。
事实上,土地供需矛盾一直存在。记者采访了解到,中韩产业园、TCL华星光电、伯恩光学、惠州机场扩建等多个重点产业项目在落地过程中几乎都面临过或正在面临着用地难的问题。
值得注意的是,随着惠州致力于创建国内一流城市,可以预见,无论是城市配套、城市功能设施建设,还是产业项目落地等用地需求,在未来相当长一段时期内都可能保持着高位增速。这也意味着改善和优化土地管理方法、保障产业项目发展提升土地效能变得更加关键。
再来看一组数据,作为城市土地效能最直观的数据指标,惠州单位土地产出效率与周边城市的对比值。
据市国土局统计数据,2017年,惠州单位建设用地二、三产业增加值已从2012年的2.37亿元/平方公里提高到3.36亿元/平方公里;单位GDP增长消耗新增建设用地量(下称:耗地率)则从11.6公顷/亿元下降至去年的8.3公顷/亿元。与自己对比,可以看到土地的集约利用取得一定的成效,但与周边的佛山、东莞等城市横向比较,惠州的单位建设用地二、三产业增加值对比佛山的6.42亿元、东莞的6.35亿元差距明显,对比佛山1.52公顷/亿元、东莞1.06公顷/亿元的耗地率水平则还有很大的提升空间。
如何提升?市国土局党组副书记袁贵平表示,调整土地利用结构,保障产业项目落地发展是关键。“城市未来的供地将更加精准化,建立土地指标资源池,向重点发展区域和重点项目、工业项目等倾斜,强化用地指标的精准化和差别化投放。”他透露,该局将出台工业用地供应管理实施细则,规定年度新增建设用地指标60%以上用于工业项目,让土地为产业发展提供足够的动能。
聚焦城市用地发展现状,面对去年全市工业用地在供应建设用地总量占比10.23%,用地多集中于房地产领域的局面,为更有效地确保城市工业用地的建设规模,市住建局有针对性地编制了《惠州市区工业控制线划定及管理规定》,在市区划定216.65平方公里的工业控制线规模,占总城市建设用地面积的33.31%。同时刚性提出划定区域内严禁房地产及公寓式商品住宅开发,严格实施“占补平衡”制,确保城市产业用地得到保障。
“划定城市工业线就是给产业的长效发展筑上‘防护墙’,严防产业用地被侵占挪用,而规定六成用地指标供应工业则满足了产业项目落地的及时需求,助力产业建设迅速落地。”深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司总工蒋峻涛认为这在制度上有效确保了城市产业发展优先,能够切实推动好的土地向好的项目集中。
提效能
盘活存量土地,推动城市提质发展
据近期召开的惠州市土地管理工作电视电话会议透露,今年,省政府针对珠三角9座城市的新增建设用地计划指标下达方式作出重大调整。未来将不再直接分配指标,而是依据城市存量用地盘活面积、重大产业项目用地供地以及上年度考核的情况奖励新一年度的用地指标。
“将城市的建设用地指标与存量用地盘活的情况和产业项目供地直接挂钩,这也就意味着土地盘活的面积越多,产业发展得越好,该城市获得的新增用地指标也将越多。”蒋峻涛认为这实际上就是在倒逼城市提质,一方面更加积极地盘活存量,另一方面更有效率地推动好的产业项目快速落地生根。
具体到惠州实际,过去一年,惠州盘活各类存量土地2.89万亩,新增“三旧”改造项目2800亩,完成改造1618亩,超额完成省下达的任务。兴起东湖花园9区、天益城等一批“工改商”项目,以及思科信息产业园、T21创意产业园等一批“工改工”项目实现改造,提效的同时也切实改善了局部的城市面貌。
然而,延伸到直接挂钩的新增用地指标奖励,2018年,惠州“三旧”改造奖励指标则仅有830亩,为佛山市的1/10左右。
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