我市将通过出台地方性法规更加有效地保护罗浮山生态环境、历史人文资源。昨日召开的市十一届人大常委会第四十一次会议审议《惠州市罗浮山保护条例(草案)》(以下简称条例草案),罗浮山有“法”保护跨出关键的一步。
背景:罗浮山保护面临挑战
为了进一步加大罗浮山保护力度,加快罗浮山保护的步伐,惠州市人大常委会明确把《惠州市罗浮山保护条例》纳入2016年地方立法规划,并正式启动了惠州罗浮山保护的立法工作,形成调研报告,详细解读了目前罗浮山保护中存在的问题。比如罗浮山保护与原住居民之间的冲突;村民、业主存在违法占地、违规建设;罗浮山保护经费不足等。
调研还显示,罗浮山人文资源保护不够、文化的内涵挖掘不够,罗浮山不仅只有葛洪,还有其他道教、佛教、儒家知名人物,“遗憾的是,在罗浮山现有的文化设施里,这些对罗浮山影响巨大的文化创造者基本上湮没无闻。”
调研报告也提出了建议,如建议实行管委会、管理处“一套人马,两块牌子”的管理模式;立综合执法机构,相对集中行使行政处罚权;构建政府主导、部门联动、社会参与的保护机制;建立保护经费的多元化投入机制;建立针对景区居民、村民的利益协调机制等,特别提到,立法保护查缺补漏,明确罚则增强立法可操作性。
范围:保护区域为“大罗浮”
“随着我市经济社会快速发展,工业化和城镇化步伐不断加快,罗浮山保护面临严峻挑战,制定地方性法规十分必要。”市人大常委会城建环资工委主任钟振荣说,多年来,我市高度重视罗浮山保护,虽然取得了一定成效,但仍面临一系列突出问题,亟需通过地方立法加大保护力度、提升保护实效。
同时,现行上位法虽有风景名胜区、自然保护区保护方面的规定,但对于罗浮山整体保护而言,尚缺乏具有地方特色和针对性、可操作性的规定,而市、县规范性文件约束力不高。
为此,我市围绕罗浮山保护范围、管理体制机制、保护分区、生态补偿等重要制度设计方面的内容,经过较为充分的调研论证、反复修改,最终形成了现在提请审议的《惠州市罗浮山保护条例(草案)》。
钟振荣说,为加大罗浮山生态保护力度,条例草案所确定的罗浮山保护范围应当是“大罗浮”,而不仅仅局限于罗浮山风景名胜区和自然保护区的范围。为此,条例草案所称的罗浮山是指《罗浮山风景名胜区总体规划》所确定的范围及外围保护地带(建设控制区),面积约307平方公里。
下来,将进一步明确风景名胜区总体规划(214平方公里)以外围保护地带(建设控制区)约93平方公里范围的具体界限,即联和水库以东、显岗水库广梅公路以西、横河镇石岗、埔心围村以南、广汕公路以北的区域。
难点:如何合理分区实行等级保护
东时记者发现,本条例草案分为总则、规划与建设、保护与管理、法律责任和附则共五章三十九条。
条例草案的保护范围涉及涉及多个不同层次的管理机构。为此,条例提出,市政府要设立罗浮山保护委员会,负责统筹罗浮山保护工作,协调与省、部队驻山单位的关系,及时处理罗浮山保护重大问题和突发事件,督促检查有关方面落实罗浮山保护职责,确保条例出台后能够落实到位。
如何合理分区、实行等级保护是条例制度设计的一大难点。条例草案将保护范围(约307平方公里)划分为核心保护区、保护严控区和保护发展区,实行一二三等级保护,具体来说就是将自然保护区所有面积和风景名胜区规划中的飞云顶景区、朱明洞景区作为核心保护区,风景名胜区规划中的酥缪、生态农业、旅游观光区为保护严控区,其它部分为保护发展区。
钟振荣说,条例草案对保护范围内的开发建设只是作出了原则性的规定,下来还要依据具体分区等级保护情况作出更加具体的开发建设规定,既有效保护罗浮山又不束缚周边区域经济发展,达到双赢目的。
钟振荣说,分区等级保护是下来立法制度设计的核心内容,建议作详细探讨和深入研究论证,以提高条例的可操作性和体现地方特色。
延伸阅读
如何遏制违建?
禁止非法侵占罗浮山土地
如何有效地保护罗浮山生态环境、历史人文资源,是本次立法目的所在。目前,罗浮山保护范围内乱搭乱建、未经批准私自从事农家乐、餐饮旅业等经营性活动的现象较多,不仅破坏了罗浮山的生态环境,而且还影响了罗浮山道教圣地“清、静、洁、雅”的良好形象。
为了有效遏制上述行为,保护罗浮山的资源和环境,条例草案对罗浮山保护范围内的村(居)民建房、宗教场所建设、项目建设在选址、规模、风格等方面作出明确规定,要求遵守相关法律法规和规划,要与罗浮山保护相协调。同时规定对不利于生态保护的、违规违建的构筑物,所在当地人民政府或者主管单位要有计划地逐步实施整改;禁止任何单位和个人非法侵占罗浮山保护范围的土地,进行违法建设。
如何保护森林?
可对景点实行临时性封闭
森林保护方面,条例草案明确,罗浮山管理机构根据森林资源保护、生态恢复和森林防火的需要,可以对景点实行临时性封闭,并予以公告;经过法定程序批准的林地改造项目所涉及的森林资源,可以在罗浮山管理机构协调下有序地合理开发。
条例草案对罗浮山风景名胜区内的经营单位和个人,以及利用风景名胜区域内资源进行经营活动的单位和个人,就交纳资源有偿使用费和在区域内进行科研、教学等作出了原则性规定。
条例草案明确,罗浮山的保护和管理经费来源包括:国家和地方政府投入的资金;引进的资金;国内外组织和个人的捐赠;观光、旅游等活动的收入;依法收取的有偿使用费;其它收入。
如何追究责任?
“就高不就低”处罚
针对违反条例的具体行为,条例草案规定了监管主体和行政管理相对人的相应法律责任。设定法律责任时,总的原则是在上位法规定的法律责任幅度内,按照“就高不就低”的原则,从严从重处罚,同时缩小行政处罚自由裁量权幅度,量化处罚标准,减少了执法操作过程中的随意性。根据条例草案,明确了一般违法行为、限制性行为、严重违法行为、重大违法行为的法律责任。
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