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深汕特别合作区提出打造三个飞地建设“首创者”的背后

来源:房掌柜  整理 惠州房掌柜  2018-12-17 11:34:34
[摘要]深汕特别区对于深圳和汕尾来说各有什么好处?建设了7年多又实际遇到了哪些瓶颈?

  深汕特别区

  再跨越

  在其他城市“租借”来一块土地,这块地甚至不跟深圳接壤,要越过惠州去,才能到达这片总面积4 6 8 .3平方公里的土地,形象一点说这是深圳的一块“飞地”。那么,“飞”出去的经济模式到底有什么意义?对于深圳和汕尾来说各有什么好处?建设了7年多又实际遇到了哪些瓶颈?此次再挂牌又会带来什么新格局?

  最终,这些问题的答案都将指向一处———深汕特别合作区的“飞地模式”实际上是个探索过程,开辟了国内的先河,将“奋力打造中国飞地经济发展模式首创者、飞地治理模式首创者、飞地农村城市化实践首创者”。而这三个“首创”的背后,正是关于中国下一个阶段经济模式的深层探讨。深汕特别合作区的再挂牌,实际上把行政管辖、规划建设、社会事务等方面,都交由深圳管理,看上去这是深汕特别合作区方向进行调整的一小步,实际上却是整个机制体制创新的一大跨越,这也从根本上使得深汕特别合作区有别于其他“飞地经济”,而成为国内的首创者。

  而深圳即将迈出去的步伐,也是在履行它改革开放先行区的使命。

  初衷

  缩小区域差距 探索解决“大城市病”

  中国较早的“飞地经济”,最知名的要数1994年2月经国务院批准设立,中国和新加坡两国政府合作建立的苏州工业园。这些年来,随着区域经济发展不协调的状况出现,经济上带来的“飞地模式”越来越多。

  2011年初,酝酿多时的深汕特别合作区成立。中国城市规划设计院深圳分院常务副院长范钟铭曾参与深汕特别合作区的前期研究规划。据范钟铭回忆,当时提出深汕合作的初衷,实际上是要缩小珠三角地区和粤东粤西粤北之间的差距。“怎么建立区域之间的发展合作、帮扶策略,我们当时还提出了通过人口和产业政策来试图破解区域的差距。”

  从某种程度上来说,深汕的这种飞地模式还是解决深圳“大城市病”的一种探索。由于深圳缺少产业用地,尤其是新兴产业、重型产业,如港口、能源、海洋捕捞、海洋生物产业等都缺乏空间支撑。而汕尾拥有的港口条件和海岸线条件具备开发资源的潜能,对于深圳的地理空间构成了互补关系。

  范钟铭认为,深汕特别合作区的飞地模式将带来诸多益处,首先便是产业融合。“深圳原来的轻型化、高科技、数字化产业和未来相对重型化、服务化的产业都可以在深汕合作过程中得以充分解决,给城市的产业融合找到了一个飞地的经济发展方向。”

  中国(深圳)综合开发研究院新经济研究所执行所长曹钟雄则指出,深汕特别合作区的飞地模式对于深圳的企业而言,利好尤为明显。对于深圳产业转移来讲,拥有了更为稳定的空间。“相比过去扶贫的工业园,对企业有一个比较好的预期,至少在营商环境上有一个连续性。加上目前管辖权归深圳,意味着至少在政府公共服务上和深圳的差距不会太大。”

  此外,深汕特别合作区的推行对于汕尾周边地区都将进行配套产业的上下游布局,也将产生外溢效应,对于粤东发展也将起到很大的正向作用。

  困境

  成功范例不多 跨市带来治理难题

  从城市的发展角度来说,近年来大力发展的“飞地经济”,确实解决了大城市土地供应不足、小地方经济发展不起来的协调问题。但截至目前,“飞地模式”依然是一种“未来模式”,处于一个探索的过程中。

  《区域经济合作中的“飞地经济”治理研究》一文中分析认为,综合来看,这主要是由“飞地经济”合作中形成的“经济飞地”管理机构权能定位不清晰、利益划分机制不稳定、顶层设计不完善等治理困境导致的。

  从全国的一些样本来看,“飞地经济”合作模式很有可能会导致该地块管理体制的复杂性,例如,江苏江阴———靖江工业园区管委会建园伊始,接受靖江的委托行使管辖权,但其主要职责、内设机构以及人员编制等要由江阴市机构编制委员会办公室负责解释和调整,跨城市之间的合作可能会带来治理上的难题。

  无独有偶,深汕特别合作区2011年成立以来,也面临着同样的问题。综合开发研究院(中国·深圳)公共经济研究所研究员刘兴贺介绍,过去的深汕模式实际上就是常规的“飞地模式”,但直接带来的问题是没有行政上的实际权力,发展经济的道路带来颇多掣肘之处。

  刘兴贺还举例来说,深圳市政府引进了一批好的项目来深汕,但是在项目落地上往往遇到很多问题,如释放产业空间上需要空出地块来,在水电燃气这种基础设施上要迅速到位,在与政府打交道成本上要反复计量,这些都是属地化管理与引进地规划之间的矛盾。

  还有,“飞地经济”的模式往往带来两个城市软硬环境的碰撞,经济发达地区与欠发达地区的市场意识、法治意识、金融服务、人力资源供应等方面都无法做到无缝对接,无形中增加合作成本,导致一些事务推进缓慢。

  突破

  深圳接管特别合作区社会事务等

  范钟铭表示,为了突破深汕特别合作区的行政壁垒,如税收、工资水平、人力待遇等方面,中国城市规划设计院深圳分院也曾就苏州工业园区模式展开学习,但较之这种跨国的飞地模式,深汕特别合作区最大的差异在于以扶贫为前提,要考虑的是如何缩小深圳和汕尾经济差距的同时,还能达到共赢的结果。

  在前期工作开展过程中,遭遇到了不小的困难。范钟铭表示,进行合作探索、空间规划时,主要是考虑深圳外溢产业需求。但实际进行产业转移和项目安排时,发现彼时的深汕特别合作区确实很荒凉,“没有配套,没有享受的待遇,人员从深圳这边过去就是来回奔波。”在这种情况下,深汕特别合作区通过政策倾斜来吸引产业和人员,人员待遇也通过补贴来解决,“实际上也收到了一定的成效,一些挂职干部的待遇也有提高。”

  经过几年的发展后,两地在合作的过程中,探索出了自主发展形式,也引起了省委省政府的高度关注———飞地模式对于破除粤东粤西粤北和珠三角地区严重的差距,以及破除城镇化过程中的城乡差距收效明显。因此,广东省在原来深汕合作的基础上提出,由深圳进行全面托管。“这意味着行政管辖、规划建设、社会事务等方面的管理都由深圳来进行。我们在进行法制规划的时候还要把深汕特别合作区纳入进来。”

  因此,在最新的方案中,对于深汕特别合作区目标的提法也发生了变化———“坚持改革创新,按照深圳全面主导、汕尾积极配合的原则,以深圳市一个经济功能区的标准和要求,对合作区进行顶层设计、资源配置、规划建设、管理运营,充分实现省委、省政府对合作区发展的战略定位和目标。”

  深汕特别合作区的再挂牌,实际上把行政管辖、规划建设、社会事务等方面,都交由深圳管理,看上去这是深汕特别合作区方向进行调整的一小步,实际上却是整个机制体制创新的一大跨越,这也从根本上使得深汕特别合作区有别于其他“飞地经济”,而成为国内的首创者。

  此次提出的“三个首创”,包括“奋力打造中国飞地经济发展模式首创者、飞地治理模式首创者、飞地农村城市化实践首创者”,刘兴贺分析认为,实际上背后的挑战还很多,在经济上就有如何平衡地方支出重大财政与深汕特别合作区实际收益、如何突破行政界线做出飞地模式治理样板、如何解决飞地农村城市的相关问题。而这一切探索的结果,都将成为样板。

  而深圳迈出去的这一步,也是在履行它改革开放先行区的使命。

  再突破

  “四个直接”让深圳拳脚大展

  此次体制机制调整,突出了“四个直接”,即人事权交给深圳、突出深圳直接领导,机构系统性调整、突出深圳政府职能在合作区的直接延伸与直接管理,各方资源加大投入,突出深圳强有力的直接支持。

  在这“四个直接”的作用下,深圳“大施拳脚”的地方能够更多。首先在人事上,直接把领导权交给深圳,便于顶层设计规划,可以把“深圳风格”更好地植入进来,大胆投入大开发建设;在产业规划上也可以立意更高更远。

  刘兴贺介绍,譬如深汕特别合作区一直在布局的云计算、大数据产业项目,实际上这是短时间无法看见明显收益的未来项目,这需要长线规划、阶段切分,本来就需要从顶层设计和长远规划角度来构建,现在经过调整后,在人事关系理顺后,能够更加顺畅地推行政策。

  把深圳和汕尾,形象地称为“飞出地”和“飞入地”,把人事权交接给“飞出地”的模式,能不能一举解决跨城市带来的治理难题,现在来看是个未知之数,不过可以肯定的是,这是经过了7年的尝试探索之后,深圳开出的一剂药方,用来解决行政服务跟不上经济发展的困局。

  而解决了人事、机制体制之后,下一个问题就是投入。具体能够投入多少、怎么投入,就成为下一个阶段的问题。刘兴贺分析,在此之前,大手笔给深汕特别合作区做公共投入,实际上在财政方面就有瓶颈,投入之后如何计算税收分成,投入跟计返在市政府账面上就做不平。

  所谓的公共投入,指的是交通、医疗、教育等基础设施,而这些基础设施实际上花费不少。以深圳在东莞兴建保障房为例。刘兴贺认为,这也是一种“飞地”的探索,不是简单意义上买一块地。因为买了这块地之后,住在这里的深圳居民需要教育医疗的配套,而配套则由东莞市政府提供。“这时候就需要城市沟通与谈判了,实际上也是一种商业行为。简单来说,深圳会跟东莞谈你给我建配套,我给你修城际轨道,在付出上达到一种平衡,在利益上获取一种双赢。”

  根据过往经验来看,谁来做前期投入、谁来享受收益,会构成“飞地经济”两方合作的架构模式。在实践中,由上级政府推动、具有明确收益分配机制的合作,以及由同级地方政府推动、双方共同分享合作收益的合作是“飞地经济”最可行的形式。

  新挑战

  跨越过去可成“飞地经济”新样本

  从国内“飞地经济”的模式探索,再来观照深汕特别合作区的7年之路,实际上是在一定的试错后,及时调整了方向,做了全新的规划布局。而在新的挑战下,还有一些壁垒需要打破,这些需要打破的壁垒,也终将会成为下一个“飞地经济”可以借鉴的样本。

  比如说,在交通问题上,范钟铭指出,深汕虽然两地相距仅60公里,但从深圳过来需要越过惠州,才能抵达深汕特别合作区,如何通过惠州基础设施的建设来共享深汕之间交通系统的连接,深汕特别合作区还需要和惠州去协同讨论,“区域如何共享快速联系,这是可能遭遇的困难。”

  从交通格局来讲,深汕特别合作区具备很好的发展优势。但在深圳和汕尾之间的快速捷运系统的发展,不得不受制于和惠州的进一步谈判。“深圳和汕尾之间还面临着和惠州的进一步协调,这意味着惠州日后重大的发展机会、深汕之间重大的交通设施都需要一体化来考虑,才有利于深汕特别合作区的发展。”

  中国(深圳)综合开发研究院新经济研究所执行所长曹钟雄则认为,目前相对过去管理权属已经清晰了,但依然面临很多发展的问题。深汕特别合作区需要通过深圳产业的外溢来发展,但是客观来说,不管是深圳还是全国,在发展实体经济的过程中,对产业的外溢和转移目前是有所顾忌的。曹钟雄指出,“当前经济形势不太明朗,产业过度转移对于深圳本土的产业会有一定的冲击。”

  从深汕模式扩大到飞地经济模式,不少地区也同样存在着交通制约“飞入地”发展,产业过度转移对“飞出地”本土有冲击的问题。

  但综合来看,特别区飞地经济模式不仅仅是一次创新性的跨越,也是可以复制的,在一些行政规划制约经济发展的“经济飞地”中,可以通过深汕特别合作区带来的启示,打破所属地管辖,变更为“飞出地”管辖。

  但在范钟铭看来,可以被复制的首要前提是共赢的制度环境。“深汕之间两地达成共同建设、共同盈利的模式,就具有可复制效应。深圳政府在那里进行了管理和投资,这样一来就具备了双方共赢的基础。其次在税收和政策方面给予分类指导,这样就具有共同开发的基础。”

  深汕特别合作区经历了7年才走到如今单方管辖的地步,在范钟铭看来这是为了建立合作共赢基础所耗费的时间成本。“行政壁垒的打破包括制度、政府、各方面的管理事权的协调。涉及到改变原来的两个行政体各自发展的环境、要素流通等方面。”

  未来

  特别区应成为大都市区的助推力量

  范钟铭认为,深圳既有的经济特区已经成功市场化发展,未来将更加强调市场化的引导作用。因此深汕特别合作区也将在市场经济推动下形成未来的发展框架,这是此款飞地模式较之其他地区尤其不同的点。

  此外,他认为,深汕特别合作区虽然是新区,但其发展一定是和深圳的经济特区联动的,“它会融入到深圳整体的产业发展体系中,我觉得既是发展方向也是动力基础。至于未来能发展到多大的集合规模,还有待进一步观察。对于深汕特别合作区而言,最重要的不是做大,而是缩小它和深圳之间的经济差距。”

  范钟铭特别强调,对外构建充满活力的多层次都市圈,是深圳发挥更大作用的关键。深汕特别合作区成立,在范钟铭看来应当成为大都市区的助推力量。“中心城市和外围城市之间会形成区域之间的网络关系,这种关系反映在空间结构和交通组织上就会呈现圈层的发展。深汕特别合作区从市政化的要求来说,它不能成为自身发展的孤岛,它要成为周边地区发展非常重要的集合点,如何利用目前的政策优势,来带动粤东整体的发展。”

  对于都市圈的概念,曹钟雄也给出了同样的想法,随着深汕特别合作区的打造,未来将带动形成深圳100公里范围的都市延绵区。“长期来说,深汕特别合作区的发展速度是和深圳正相关的,未来深圳如果能够在全球化都市处于跃升的过程,就有可能形成都市延绵区。”

  焦点关注

  产业融合还有进一步探索空间

  在飞地经济发展的过程中,合理的产业布局也是落地的关键。

  范钟铭指出,目前落地的飞地模式产业布局采取各有所长和各有所补的模式来发展。以苏州工业园为例,成立初期是为了缓解新加坡劳工成本上升、土地资源短缺等困境,同时也能够让中方学习新加坡体系的运作方法,产业布局主要集聚发展制造业。发展至今,该飞地模式的产业布局也经历了多重升级,变为发展先进制造业、现代服务业和新兴产业。“首先取得局部发展是非常重要的方式,所以我们对环境支撑的发展条件、市场环境、经济要素等都是飞地模式尤其需要关注的重要方面。”

  关于目前深汕特别合作区的产业布局,范钟铭颇为赞同,认为这一规划体现了绿色化发展的前提,“这些产业不仅和深圳的产业互补,也代表了未来整体发展的方向。”但值得深思的是,未来产业如何启动发展,并且快速地产出以形成良性发展,是较为棘手的点。

  在发展次序上,范钟铭认为首先要发展具有独特优势的海港产业。“海洋产业和港口、邮轮这方面,甚至可能还有一些新型能源都可以去尝试的。我认为优先发展的产业应当能够和自然环境相匹配开始,然后再走向服务业。”范钟铭表示,只有通过“因地制宜”的方式发展才能先聚集人气,而养生休闲类项目则应当作为长远安排考虑。

  而对于深汕特别合作区中心组团打造高端商务区和政务区的定位,范钟铭表示担忧:“这些产业很需要人,但是这么偏僻的地方,它的人口、流动要素还没有快速密集的情况下,只能预留这份产业空间,更需要预留发展期限。”

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责任编辑:钟媛媛

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