房地产税制改革背景考：“土地财政”贡献度亟待调整

　　（来源：21世纪经济报道 张敏）

　　今年3月4日，十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示，加快房地产税立法是党中央提出的重要任务，由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草，目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作。他还透露，对现行的税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出的安排是，力争在2020年前完成改革的任务。

　　这是自2014年提出房地产税立法之后，官方对这一进程阐述最详细的一次，并首次提出时间表。房地产税的立法工作，也被认为进入快车道。

　　房地产税立法是房地产调控长效机制的重要部分。该进程固然是大势所趋，但在今年被着重提及，乃是有着重要的背景。

　　上海易居房地产研究院近日发布报告指出，2017年，我国“土地财政”占地方财政收入的比重达47.7%，时隔两年后重新回到45%以上。但由于土地出让收入难以保持大幅增长，“土地财政”也面临难以为继的局面。

　　该机构认为，在经济换挡期到来、房地产市场走向存量时代、地方政府财政压力较大的情况下，房地产税制改革已刻不容缓。

　　三四线城市依赖度高

　　“土地财政”并非专有词汇，按照上海易居研究院的口径，其由两部分构成，分别是房地产税收收入和土地出让金。

　　其中，房地产税收主要包括“五税”，即房产税、城镇土地使用税、 契税、耕地占用税、土地增值税。“这五个税种涵盖了房地产开发交易的所有环节，是房地产税收体系中的主体税种。”

　　上述报告指出，2017年，我国房地产“五税”总收入16437亿元，同比增长9.45%；土地出让金收入为5.2万亿元（财政部数据），同比增长40.7%。

　　这两者占地方财政收入的比重为47.7%，较2016年上升7.1个百分点。如果再算上房地产企业所得税、房地产增值税等其他税种，去年“土地财政”占比还会更高。

　　纵向比较，47.7%的“土地财政”比重仅次于2010年和2013年，为史上第三高。

　　究其原因，主要在于土地出让收入的增加。这与房地产市场升温、土地交易旺盛、土地单价提高有关。去年土地出让金收入也创下历史新高。

　　“土地财政依赖症”是近些年我国很多城市的普遍现象。2017年，受经济换挡、人口外流等因素影响，很多三四线城市的经济增长率出现下滑。但在板块轮动效应下，这些城市的房地产市场明显升温，并带动土地交易回暖。因此，在一些三四线城市，“土地财政”比重要明显高于全国平均水平。

　　根据阜阳市财政局的数据，2017年全市财政总收入完成277.1亿元，同比增长22.6%。中原地产的另一组数据指出，2017年阜阳市土地出让金规模达381亿元。尽管存在统计口径、财政结算周期不同的因素，这种反差仍然醒目。

　　学界一直有观点认为，若考虑到土地一级开发、房地产下游产业带动、土地抵押融资等因素，一些城市的财政收入对房地产业的实际依赖程度可高至7成。因此也有学者将此称为“房地产财政”。

　　上海易居研究院也指出，利用土地换取财政收入的主要形式还包括：通过一系列优惠政策低价转让工业用地进行招商引资，而后享受外资企业带来的税收效应；以大拆大建的方式进行城市扩张，享受由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资的收入。

　　经济换挡期的收入诉求

　　“土地财政”曾对中国经济长期平稳健康运行做出了很大贡献，但若依赖程度过高、时间过长，则对经济增长不利。实际上，在各种因素影响下，土地财政正面临难以为继的局面。

　　上海易居研究院指出，近些年，房地产“五税”收入随房地产交易额的变化而波动，但很少出现大幅调整，其在地方财政收入中的占比也相对稳定。随着“营改增”推进，未来这一收入占比还可能出现下滑。

　　相比之下，土地出让收入容易大幅波动。这主要受土地市场降温、调控政策制约等因素影响。