张立冬：解读十九大 看新时代时期农村土地承包政策

　　为解决好新时期“三农”问题，十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，并明确指出要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。这一关于土地承包关系的最新表述，是对十八届三中全会中“保持土地承包关系稳定并长久不变”的制度延续和具体深化，对有效实施乡村振兴战略和决胜全面建成小康社会具有十分重要的意义。

　　01.新时代农村土地承包政策的提出背景

　　为了准确理解“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，必须充分了解我国农村土地承包关系和经营期限的历史演变。

　　以改革开放为时间起点，通过对不同时期政策文件的表述进行梳理，总体上可以分为三个阶段：

　　（1）第一阶段是农村土地承包关系的确立。1979年开始，我国进行了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济改革，将土地按照农户家庭规模和劳动力数量承包给农户，激发了农户从事农业生产的积极性，使农业产出和生产力获得了巨大增长。截至1984年，我国基本完成农村家庭联产承包责任制改革，这标志着农村土地承包关系的正式确立。

　　（2）第二阶段是土地承包期限从15年到30年的延长。1984年1月我国发布的《关于一九八四年农村工作的通知》，明确提出“土地承包期一般应在十五年以上”。临近第一轮土地承包期末，1993年11月发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。

　　（3）第三阶段是土地承包关系从“长期稳定”变为“长久不变”。2002年《农村土地承包经营法》规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，同年修订的《农业法》再次重申“依法保障农村土地承包关系的长期稳定”。农村土地承包关系“长久不变”的提法最早见于十七届三中全会，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；随后，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。

　　02.新时代农村土地承包政策的现实意义

　　“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”对有效推进乡村振兴战略至关重要，因为保持土地承包关系的稳定与长久不变既是推进土地制度改革的基础，也会对农业投资、土地流转及其所带来的资源配置和交易收益产生积极的影响。

　　1、有利于促进农业投资。农业投资周期长、回报慢，地权的不稳定会对农业投资产生负面影响。对于新型农业经营主体，尤其是家庭农场、合作社和农业企业，流入土地的经营权期限往往限定在二轮土地承包期限内（在2023~2027年期间陆续到期）。相对较短的期限使其对能否在经营期限内收回投资成本存在担忧，导致其不敢轻易加大对农业的投资。“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，稳定了投资预期，消除了新型农业经营主体的担忧。

　　2、有利于保障农民的权益。一方面，地权的稳定性与土地产出率密切相关，而土地产出率又与农民收入正相关。尤其是对于中西部农村居民而言，土地还具备社会保障功能，土地承包关系的稳定与期限的延长充分保障了农民对承包地的占有、使用和收益权。另一方面，这一政策给农民吃了一颗“定心丸”，可以让农民放心大胆的长期流转土地，既为其提供了长期获得土地流转租金的财产收益机会，也有利于农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　3、有利于推进农村土地“三权分置”。十九大报告指出要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”改革开放之初，家庭联产承包责任制的核心是“两权分离”，即土地所有权归集体，土地承包经营权归农户。从“两权分离”转变为“三权分置”，核心是将农户的土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，其中承包权归农户，经营权归流入土地的新型农业经营主体。农村土地的“三权分置”，一方面，让想保留土地承包权的农户能够放心流转土地经营权，在稳定获得土地流转财产收入的同时，使土地要素能够在更大范围内实现资源的优化配置；另一方面，经营权的分置既让新型农业经营主体实现规模收益，同时也为发挥土地经营权的抵押等权能提供了制度保证。在农村土地“三权分置”的框架下，土地经营权是从农户享有的土地承包经营权中进一步派生出来的，土地承包关系的稳定为当前农村土地的“三权分置”提供了制度基础。

　　4、有利于实现农村产业兴旺和生活富裕。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中产业兴旺是实现乡村振兴的首要和根本性任务。产业兴旺是解决农村居民日益增长的美好生活和不平衡不充分发展之间矛盾的经济和物质基础，是实现农民生活富裕、全面建成小康社会的可靠保证。要实现产业兴旺，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业等路径措施固然重要，但更为基础性的则是保持土地地权稳定。保持土地承包关系稳定并长久不变，为激活新型农业经营主体发展活力提高农业发展质量和效益，以及有机衔接小农户和现代农业发展实现生活富裕提供了制度保障。

　　5、有利于消除社会各界对土地制度的思想分歧。自2008年中央对农村土地承包关系的表述从“长期稳定”变为“长久不变”后，社会各界对“长久不变”的提法在思想认识上存在明显的分歧。部分人将“长久不变”等同于“永久不变”，意味着土地承包关系的永佃化；部分人认为“长久不变”意味着土地承包“长期化”，承包期限应超过30年但不超过70年等等。“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，一方面及时回应了广大农民和农业新型经营主体的关切，充分体现了“长久不变”的精神，消除了社会各界对土地承包关系“长久不变”的意见分歧；另一方面也为进一步完善农村土地政策留下了时间窗口。正如习近平总书记在参加贵州省代表团审议时说，“确定30年时间，是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义现代化强国时，我们再研究新的土地政策。我们党的土地政策是长期稳定的。”

　　03.新时代农村土地承包政策的落实措施

　　贯彻落实“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，要从立法体现、确权颁证、严格保护等多方面共同发力。

　　1、加快相关法律修改予以体现。我国第二轮土地承包期限的延长，在1998年修订的《土地管理法》中予以确认；2002年《农村土地承包经营法》明确规定“耕地的承包期为30年”，并指出“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，随后2002年修订的《农业法》和2007年颁布的《物权法》又都分别对上述提法再次重申。虽然在2008年十七届三中全会将土地承包关系“长期稳定”的提法调整为“长久不变”，但是这一提法并未在随后的立法中予以体现，如2012年修订《农业法》时并未将原来“长期稳定”的表述修改为“长久不变”。十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，迫切需要在《农村土地承包法》、《土地管理法》和《农业法》等法律上予以体现。

　　2、加快推进承包地确权登记颁证工作。开展农村承包地确权登记颁证工作，一方面稳定了土地承包关系，让农户吃了“定心丸”；另一方面化解了大量土地承包纠纷，有力促进了土地流转和规模经营发展。农村承包地确权登记颁证是落实“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的重要举措，是深化农村土地制度改革、保证新一轮农村土地承包顺利推进的基础性工作。由于其涉及范围广、技术环节多、标准要求高，在推进过程中面临多因素挑战，下一步要加快推进力度确保在2018年底基本完成。

　　3、依法严格保护农户的土地承包权。“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的落实既要在法律上予以体现，更要对农户土地承包权依法严格保护。要依法维护好农户使用、流转承包地的各项权益，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。要积极建立农村土地承包纠纷调处机制，切实保护被征地农户的合法权益，加大对非法征用、占用土地，违法调整农户承包地，违法将承包地用于非农建设行为的查处和惩罚力度。

　　4、维护好土地承包经营权有偿引导性退出农户的合法权益。为让农业转移人口真正融入城市化，促进农业适度规模经营和加快农业现代化进程，部分发达地区开始探索通过制定激励政策引导农户有偿自愿退出土地承包经营权。对于少数此类地区，首先要充分尊重农民意愿，通过法律保护防止出现农民“被退地”现象；其次在补偿标准和期限上要做好与“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的政策对接，做到不违背、不损害农民利益；最后有条件的地区要探索颁发土地经营权证，从而为今后部分存在土地承包权退出的地区提供制度支撑。